Las panaceas democrática y neoliberal
en América Latina de fines de Siglo XX*
Una estrategia de Articulación Nación – Provincias

América Latina enfrentó serios problemas en el último cuarto del Siglo XX, que eran el resultado de complejos procesos de carácter interno y externo. En particular se vinculaban a los legados de la crisis de la Matriz Estado Céntrica, y a los cambios que se estaban produciendo en la política y en la economía mundial por efecto del desordenamiento del modelo de "capitalismo organizado" generado a partir de Bretton Woods y el crepúsculo del esquema bipolar asociado a la Guerra Fría. En la década de 1980 la panacea democrática --y la concomitante creencia en la supuesta omnipotencia de la voluntad política-- veló dos cuestiones: 1) que la construcción de sistemas democráticos era una tarea extremadamente compleja que no se reduce a la remoción (o reforma radical) de los autoritarismos previos y la estabilización de reglas electorales que respeten el sufragio universal y 2) que por más irreprochablemente que operen esas reglas, el funcionamiento efectivo de la democracia descansa en pautas de conducta que van más allá del respeto de las normas del juego electoral democrático. En la década siguiente, una vez producido el desencanto al que alude Ludolfo Paramio, de la creencia en la omnipotencia se transitó a otra visión también simplificada de la política, pero opuesta a la anterior. Esta visión puramente instrumentalista presupuso que la América Latina de fines del Siglo XX era otro ejemplo de la supuesta convergencia y plena armonía de la democracia política y la economía de mercado. En consecuencia, los políticos y técnicos neoliberales de esa etapa, y sus principales ejecutores políticos, esto es los hiperpresidentes, concibieron la política como un ejercicio limitado a una práctica periódica del voto, cuyo objeto principal era convalidar un proceso de repliegue del estado y apertura de la economía implementado desde arriba, apoyándose en consignas del estilo del "Déjenme hacer".

A pesar de que partieron de premisas opuestas, ambas panaceas, la democrática y la neoliberal, erosionaron no sólo las instituciones, sino también debilitaron la creencia en la efectividad de la política como herramienta para la transformación social. Si bien la eficacia simbólica de ambas panaceas se ha reducido significativamente, sus efectos todavía no se han disipado plenamente.

La crisis de la Matriz Estado-Céntrica a la que aludí más arriba creó las condiciones para el surgimiento de las propuestas del liberalismo autoritario impuesto por los golpes de estado de la década de 1970, especialmente los de Chile y Argentina, y con algunas variantes los de Uruguay y Bolivia. Estas verdaderas "revoluciones capitalistas desde arriba" se desplegaron contando con el beneplácito de los gobiernos de Estados Unidos y recurrieron sistemáticamente a prácticas extremas de terrorismo de estado. Con la excepción parcial del Chile pinochetista, las revoluciones desde arriba, empero, fracasaron en sus propósitos de generar una refundación del capitalismo. En este último caso las heterodoxas políticas económicas implementadas por los sucesores de los Chicago Boys –quienes a su vez habían sido despedidos y encarcelados en 1983-- promovieron el surgimiento de un segmento empresarial más dinámico que, sobre la base de la represión salarial y el pronunciado incremento de la desigualdad, generó un boom sostenido, que se prolongó durante las siguientes dos décadas ya bajo gobiernos democráticos. En todo caso, en varios países de América del Sur el principal resultado del derrumbe de los liberalismos autoritarios fue su contribución al descrédito de las fuerzas armadas, tanto por sus desatinos económicos como por sus violaciones a los derechos humanos (circunstancia agravada en el caso argentino por la derrota en la aventura de las Malvinas).

El derrumbe autoritario, que fue concluyente en el caso de Perú y fulminante en los de Argentina y Bolivia, constituyó el escenario en el que se fue desplegando una panacea que tuvo como pilar, así como su núcleo simbólico, a la democratización política. Surgió en el contexto de la versión latinoamericana de lo que Samuel Huntington calificó como la tercera oleada de democratización política. Esta tercera ola había comenzado a mediados de la década de 1970 con las transformaciones experimentadas por los tres autoritarismos sobrevivientes de Europa mediterránea –Grecia, España y Portugal- y "aterrizó" en América Latina en 1980 –con la transferencia del poder por parte de la fuerza armada peruana a un presidente civil electo democráticamente. Este evento, cuyo protagonista central fue el mismo político conservador que había sido depuesto por los militares una docena de años antes, Fernando Belaúnde Terry, marcó el comienzo de una serie de cambios políticos que culminaría a fines de esa década con la terminación de la dictadura chilena y la caída del "supremo" paraguayo, Alfredo Stroessner. Durante esos años, la totalidad de los ocho países sudamericanos que habían sido regidos por diferentes tipos de dictaduras militares experimentaron transiciones a regímenes democráticos. En algunos casos, estas transiciones estuvieron sujetas a condiciones impuestas o negociadas por las fuerzas armadas, mientras que en otros –como en Perú, Argentina y Bolivia- se produjeron simplemente a raíz de los derrumbes de los respectivos gobiernos autoritarios.

La premisa básica de la panacea democracia fue la confianza irrestricta depositada, tanto por los liderazgos políticos oficialistas y opositores, como por el grueso de la ciudadanía, en la potencia de la democracia política como palanca para superar los legados económicos y políticos de las dictaduras. Detrás de esta creencia ingenua de los gobiernos democráticos subyacía la confianza en que el restablecimiento de las políticas vinculadas al intervencionismo económico del viejo estilo permitiría recuperar el dinamismo de las décadas previas a la crisis de la deuda. Así fue como los presidentes que encarnaron más nítidamente los valores de las nuevas democracias, como Alfonsín, Sanguinetti, Alan García y el tandem Neves-Sarney, le confirieron centralidad a un discurso que postulaba que las políticas económicas debían responder a los intereses de las mayorías revirtiendo orientaciones que previamente habían favorecido a minorías privilegiadas. En la práctica esto implicó que los programas económicos tendieron a convertirse en sumatorias de las demandas, muchas veces contradictorias, de los diferentes sectores sociales, dejando de lado la discusión, y sobre todo la implementación, de las imprescindibles reformas que se requerían para afrontar tanto el agotamiento de las herramientas de política económica del viejo modelo como el aumento exponencial del déficit externo.

En resumen, la visión optimista contenida en la panacea democrática no tuvo en cuenta que el inicio de las transiciones latinoamericanas coincidió con el estallido de la crisis de la deuda externa en 1982. Desde una perspectiva cualitativa la crisis de la deuda tenía semejanzas con los cuellos de botella que las economías latinoamericanas habían padecido en el medio siglo previo, es decir, la superposición de una considerable brecha fiscal y una crisis de balanza de pagos. Si bien la virulencia de estos episodios se había agudizado en la región desde fines de la década de 1940, la diferencia fundamental de la crisis de 1982 fue que la magnitud mucho mayor de la deuda externa tornó imposible recurrir a los mecanismos de ajuste convencionales que habían sido aplicados con bastante eficacia durante más de treinta años por los gobiernos de América Latina.

El resultado de todos estos procesos fue un verdadero colapso económico. Varios de los gobiernos sudamericanos trataron de aplicar políticas heterodoxas de control de la inflación, como Alfonsín y su Plan Austral y el Plan Cruzado brasileño; sin embargo, la situación económica continuó empeorando y varios de los países ingresaron en procesos hiperinflacionarios. Bolivia, Argentina y Perú superaron tasas anuales en torno al 5000 por ciento mientras que Brasil alcanzó un nivel cercano al 1000 por ciento.

En este contexto y ante el frustrado intento de constituir un club de deudores los gobiernos democráticos solicitaron a la administración norteamericana su apoyo para luego renegociar la deuda a través de la emisión de bonos garantizados por la Reserva Federal de los Estados Unidos. Aquí surgió un personaje decisivo en toda esta década para América Latina: el secretario del Tesoro James Baker. Este tradicional político texano, reconvertido del Partido Demócrata al Republicano, formuló los lineamientos centrales de lo que terminaría siendo conocido como el plan que llevó su nombre. El plan Baker, que más adelante sería traducido a un lenguaje académico a través del Consenso de Washington, propuso un radical cambio de diagnóstico en relación a los cuellos de botella de las economías latinoamericanas. El Consenso de Washington, como es sabido, en vez de enfatizar los ajustes dirigidos a remediar la iliquidez de las cuentas públicas, es decir los ajustes que tradicionalmente habían constituido el núcleo de las recomendaciones contenidas en los acuerdos stand-by del Fondo Monetario Internacional, propuso recetas más drásticas que apuntaban a revertir la situación de insolvencia estructural en la que supuestamente se encontraban las economías latinoamericanas. Y esta insolvencia histórica era atribuida a la vigencia de un modelo económico estatista y al funcionamiento de mercados internos "artificialmente" aislados de la competencia externa. El eje de las recomendaciones de Baker, por ende --o para calificarlas más adecuadamente, los condicionamientos impuestos para responder afirmativamente a la solicitud de renegociación de la deuda-- consistió en la aplicación de las políticas de reforma estructural: privatizaciones, desregulación de los mercados y apertura comercial.

Sin embargo, los primeros gobiernos democráticos no tenían a esa altura autoridad para implementar ningún tipo de políticas, ortodoxas o heterodoxas. La década de 1980, entonces, concluyó con los estallidos que economistas como José Fanelli calificaron como de ajuste caótico. Este síndrome combinó la alta inflación con una caída dramática de la actividad económica que tuvo como principal efecto disminuir significativamente las importaciones de bienes y servicios. Ahora bien, este fenómeno que alivió de modo temporario la crisis de balanza de pagos paradójicamente no fue producido por el éxito de las políticas económicas, sino por su más absoluto fracaso. La impotencia de las políticas públicas para impedir el derrumbe de las economías se tradujo, además, en un proceso de deflación del poder que destruyó todo vestigio de autoridad presidencial. Este fenómeno se reflejó en el abandono anticipado del poder por parte de Siles Suazo en Bolivia y Alfonsín en Argentina, mientras que en Brasil y Perú, los candidatos de los partidos gobernantes, el PMDB y el APRA, no superaron niveles de un dígito en las elecciones de fines de aquella década. Por su parte, el candidato presidencial del PRI en las elecciones mexicanas de 1988, Carlos Salinas de Gortari, sólo llegó al 50 por ciento de los votos, y la victoria, después que el cómputo oficial fue ostensiblemente manipulado para reducir la cantidad de votos obtenidos por el principal candidato opositor, Cuauhtémoc Cárdenas. Así se ponía fin a más de medio siglo durante el cual los candidatos oficialistas en México habían ganado todas las elecciones presidenciales, y la gran mayoría de las gubernatoriales y parlamentarias, por máaargenes abrumadores.

Uno de los efectos más devastadores del derrumbe del Estado fue la severa situación de desprotección en la que quedaron sumidos los sectores populares. Ellos sufrieron más intensamente que el resto de la población el deterioro de los servicios públicos básicos y el flagelo de la inflación. Los primeros gobiernos democráticos colapsaron; a la temprana implosión de la coalición de izquierda boliviana, se agregaron sucesivamente un lustro más tarde las contundentes derrotas electorales que pusieron fin a los gobiernos del APRA peruano, del radicalismo argentino y del Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) en el que se había sustentado la presidencia de José Sarney.

En ese contexto los mensajes que presentaban al Estado como el culpable de la agudización de la miseria comenzaron a expandir sus audiencias. No resultó extraño, entonces, que la prédica neoliberal, que en las cuatro décadas previas sólo había tenido eco en los sectores de la elite vinculados al comercio internacional y a las exportaciones, fuera acogida por actores políticos que apelaban al apoyo de públicos electorales mucho más amplios. A fines de la década de 1980 y principios de la siguiente la nueva situación permitió que se difundiera e impusiera una panacea inspirada en los principios del liberalismo económico. La herramienta política típica en la que se apoyó la panacea neoliberal fueron los hiper-presidencialismos cuyos titulares provinieron en varios casos de partidos tradicionales estatistas y nacional-populares como el MNR boliviano y el peronismo argentino. Los nuevos líderes se enfrentaron con una situación calamitosa, esto es, la erosión casi absoluta de la autoridad política y la agudización de procesos inflacionarios que habían llevado al agotamiento de las herramientas convencionales de la política económica. No había en la práctica política monetaria --con que la soberanía pública quedaba prácticamente reducida a cero-- y las repetidas devaluaciones como eje de la política cambiaria habían perdido toda eficacia. Por su parte, el efecto Olivera-Tanzi produjo una virtual evaporación de los recursos impositivos y las políticas sociales de espíritu universalista habían sido arrasadas. En resumen, en la coyuntura se combinaron una deflación de poder y una alta inflación monetaria.

Frente a esta situación Paz Estensoro, Menem, Fujimori y los otros hiperpresidentes adoptaron como propios los remedios que ya desde la década de 1950 venían proponiendo los economistas liberales latinoamericanos y colegas y profesores del norte como Arnold Harberger y Milton Friedman. En este sentido, se inscribieron en la línea que recomendaba el Plan Baker al atribuir al Estado la causa de todos los males económicos y sociales. En consecuencia, se implementaron a rajatabla medidas que apuntaron a achicar el Estado y a desplazarlo de su papel tradicional de regulador y "aceitador" de las relaciones sociales. Como en toda operación política exitosa, la aplicación de la panacea neoliberal también se basó en la efectiva difusión de las ideas a través de mensajes e imágenes que –de manera simplista- demonizaron a toda acción estatal e idealizaron al mercado. Por cierto, que esta operación ganóen credibilidad en un contexto en el cual la pérdida de las capacidades estatales afectaba cotidianamente a los miembros de las sociedades latinoamericanas, y especialmente a los sectores medios y populares.

El ciclo de ascenso de la panacea neoliberal, por lo tanto, descansó en la capacidad –o la astucia-- que tuvieron los hiperpresidentes y sus equipos para presentarse como los articuladores de la salida de la situación de caos económico y político y de desarticulación social que caracterizaba el final de la década de 1980. La necesidad se transformó en virtud: los ajustes y las reformas no eran un calvario a transitar penosamente como resultado de la imposición de los acreedores y los organismos internacionales, sino la antesala de un paraíso en el que ricos y pobres disfrutarían de mayor bienestar una vez que el estado parasitario dejara de succionar recursos y que la mayor riqueza se derramara por toda la sociedad. Fue, entonces, combinación de oportunismo político y de necesidad de adecuarse a los condicionamientos externos la que llevó a que la panacea neoliberal se transformara en la plataforma de una serie de victorias electorales de partidos o movimientos cuyos puntos de partida ideológicos eran extremadamente variados. Quizás el ejemplo más prolongado y sistemático de adhesión a la panacea neoliberal fue el de Bolivia, donde diferentes coaliciones partidarias lideradas por el histórico Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), en una tortuosa alianza con el otrora dictador Hugo Banzer, gobernaron prácticamente a Bolivia durante casi dos décadas, es decir, desde 1985 hasta la caída de Gonzalo Sánchez de Losada en 2003. Ejemplos más personalistas, pero menos extensos, de este ciclo exitoso fueron los gobiernos de Fujimori en Perú y Menem en Argentina que abarcaron casi exactamente la década de 1990. En ningún otro caso la década de 1990 presenció una adhesión tan pertinaz a las doctrinas del neoliberalismo. En Brasil después de la caída de Collor de Mello y la conclusión de su mandato por Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, primero como ministro de hacienda y luego como presidente, implementó políticas económicas más flexibles que esquivaron, entre otros de los pasos recomendados por los economistas más ortodoxos, el cepo del currency board, que sería tan decisivo para que Argentina no pudiese salir de la pendiente que la llevó al default de fines del 2001. Más allá de la virulencia retórica que caracterizó la relación entre el Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) y el Partido dos Trabalhadores (PT) desde la elección presidencial de 1994 en adelante, lo cierto es que a partir del Plano Real lanzado por Cardoso ese mismo año se consolidó una continuidad en la orientación de las políticas económicas que se mantendría durante toda la primera década del Siglo XXI, especialmente en el área de las políticas monetarias y en la persistencia de los programas que enfatizaron la prudencia tanto en el manejo de las finanzas públicas como en el cuidado de las relaciones con los inversores extranjeros.

Incluso en los años más favorables de la década de 1990 el desempeño macroeconómico de América Latina fue a lo sumo aceptable. Las reformas produjeron una integración más plena de América Latina en la economía mundial; en aquella década la región experimentó el crecimiento de los volúmenes de exportación más rápidos de su historia. También la mayoría de los países lograron estabilizar sus signos monetarios. Sin embargo, como apuntó Ocampo, el ritmo de crecimiento del período 1990-1997 del 3,6 por ciento anual estuvo considerablemente por debajo del promedio de 1950-1980. Un aspecto problemático fue el débil crecimiento del empleo; el desempleo abierto aumentó en casi tres puntos porcentuales durante la década. Desde la perspectiva de los sectores populares el rasgo más negativo de la nueva economía, empero, fue la mala calidad de los empleos creados.

La productividad aumentó en las empresas y sectores dinámicos. Sin embargo, en contra de las expectativas de los reformadores, estos choques positivos de productividad no se difundieron al conjunto de la economía sino que condujeron a una heterogeneidad creciente a su interior. De esta manera, la presencia creciente de empresas de "clase mundial", muchas de ellas subsidiairas de corporaciones trasnacionales, estuvo acompañada por el crecimiento de las actividades de baja productividad del sector informal, que fueron responsables de siete de cada diez empleos nuevos creados en las áreas urbanas latinoamericanas durante los años noventa. El creciente dualismo de las estructuras productivas refleja también el hecho de que la reestructuración no fue neutral en cuanto a sus efectos en los diferentes agentes económicos. (Ocampo; op.cit.)

La precarización del empleo contribuyó de modo significativo a la creación de sociedades más segmentadas. En ese contexto, el retiro del Estado acentuó el fenómeno: en particular, la cobertura de los sistemas de seguridad social se tornó más precaria y menos inclusiva, sobre todo para los trabajadores de empresas pequeñas y, más en general, las políticas sociales cambiaron de dirección: del enfoque estado-céntrico convencional orientado a extender su carácter universalista se produjo un viraje que favoreció los programas de focalización en los sectores más desprotegidos que inspiraron los organismos multilaterales. Como estos programas habitualmente tuvieron que conciliarse con el predominio territorial de políticos y burócratas de sesgo tradicional, se dio un fenómeno bastante peculiar en el cual se combinaron criterios tecnocráticos eficientistas con una implementación marcadamente clientelista.

Asimismo, las políticas de privatización estuvieron asociadas a menudo a prácticas extendidas de corrupción público-privadas que en algunos casos fueron exhibidas casi con descaro. Todo esto en un escenario político en el cual los presidentes apelaban sin embozos a los llamados "déjenme hacer" que fue alimentando la generalizada pérdida de sentido de la política. A este último fenómeno también contribuyó la continuada erosión de los espacios compartidos –tanto espaciales como simbólicos- entre las diferentes clases sociales. En otras palabras, en la medida que la acción política se debilitaba, los consumos materiales y simbólicos de los diferentes estratos sociales se diversificaban crecientemente y se fomentaban explícitamente conductas de privatización individualista; la ciudadanía se fue segmentando a pesar de que se había salido del caos hiperinflacionario.

El ciclo de ascenso de las políticas económicas inspiradas en la panacea neoliberal arrancó con altas tasas de crecimiento del PBI y con un retorno de los fondos externos, tanto a través de préstamos como de la inversión extranjera directa. Si bien hubo un bache en 1995, a raíz de la crisis mexicana que se desencadenó apenas asumió la presidencia Ernesto Zedillo a fines de 1994, en el período 1991-1997 el PBI creció significativamente en la mayoría de los países de la región, recuperándose de tal modo de las pronunciadas caídas producidas en la década anterior. Pero la recuperación tuvo dos características negativas: en primer lugar, no tuvo un impacto significativo sobre la distribución del ingreso; el aumento de la regresividad producida por la "década perdida" de 1980 no fue revertido, ni siquiera parcialmente. En segundo lugar, la recuperación fue relativamente breve; en realidad, el "Efecto Tequila", si bien duró pocos meses, fue también un preanuncio de la crisis mucho más severa que se desencadenó a partir de 1997-1998.

Efectivamente, a partir de 1998 toda la región experimentó un quinquenio que llevó a Ocampo a referirse a él como la "media década perdida". Y a pesar que, como señaló Fernando Henrique Cardoso, a medida que la situación financiera internacional empeoraba los organismos internacionales y los acreedores externos les pusieron el sarrafo cada vez mais alto a los países de América Latina, lo cierto es que el mesianismo con que habían sido presentadas las reformas neoliberales se fue tornando cada vez más evidente y, por lo tanto, más ilegítimo e insostenible. En ese contexto se produjeron una serie de cambios políticos de gran relevancia que marcaron una divisoria de aguas en la región, cambios a los cuales no fue ajena la deslegitimación de la panacea neoliberal.