3.3. Los Consejos Consultivos Comunales: la soñada participación, ¿o una ilusión asamblearia en un corsé instituido?
La Constitución de la Ciudad estableció en su artículo 131 que
Cada Comuna debe crear un organismo consultivo y honorario de deliberación, asesoramiento, canalización de demandas, elaboración de propuestas, definición de prioridades presupuestarias y de obras públicas y seguimiento de gestión. Está integrado por representantes de entidades vecinales no gubernamentales, redes y otras formas de organización. Su integración, funcionamiento y relación con las Juntas Comunales son reglamentadas por la ley. (Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 1996)
La Legislatura de la Ciudad, al reglamentar mediante la ley 1777 este órgano de participación vecinal, amplió y definió con mayor precisión las funciones que escuetamente le atribuyó el constituyente. Dispuso taxativamente que el Consejo participa de la elaboración del programa de acción anual y anteproyecto de presupuesto de la Comuna, definiendo prioridades presupuestarias y de obras y servicios públicos; que efectúa el  seguimiento, la evaluación de  la gestión Comunal y supervisa el cumplimiento de la correcta prestación de los servicios públicos brindados por el Poder Ejecutivo en la Comuna. Controla además, dice la ley en su artículo 35, la ejecución del presupuesto de la Comuna, formula solicitudes de convocatoria a audiencia pública y a consulta popular; y promueve, ordena y canaliza la realización y el seguimiento de las demandas, reclamos, proyectos y propuestas de los vecinos, entre las funciones más relevantes.
Respecto a su integración y participación, la ley 1777 incorporó expresamente a los partidos políticos, omitidos por el constituyente, y precisó que todas estas “formas organizativas” debían tener, para participar del Consejo Consultivo Comunal, intereses o actuación en el ámbito territorial de la Comuna. Dispuso, además, que las normas de funcionamiento interno de cada CCC debían garantizar el derecho de los vecinos domiciliados en la Comuna a participar, en forma individual, de las actividades del mismo.
Llegados a este punto las reflexiones se abren en varias direcciones: en una dirección,  y en referencia a que el CCC “formula solicitudes de convocatoria a audiencia pública y a consulta popular”  conviene  echar mano del trabajo de Daniel Cravacuore en el que este investigador analiza 15 instrumentos formales de participación ciudadana  en los gobiernos locales argentinos y concluye que pese al ambiente favorable a la participación que se refleja en la proliferación de estos instrumentos en los textos constitucionales, en las cartas orgánicas y en las ordenanzas municipales,
… existe un conjunto de factores que limita la participación ciudadana; la insuficiente información y formación ciudadana promovida desde las instituciones educativas, que limita las posibilidades de las nuevas generaciones de valorizar adecuadamente la importancia de los instrumentos jurídicos de participación, y… una tendencia a promover la creación de institutos participativos pero un implícito desinterés estatal para ponerlos en funcionamiento, por temor a crear espacios que puedan volverse en contra de la dinámica tradicional de reproducción política. (Cravacuore, 2009, 178-179)
¿Puede ser esta  advertencia extensiva a la utilización de estos instrumentos en la dinámica comunal? Sí; el temor a una manipulación que se apoye sobre un ritualismo participacionista no es descabellado, pues forma parte del repertorio de procedimientos y dinámicas de cooptación política o de control social por parte de los núcleos hegemónicos en los que se incuba esa reproducción mencionada por el autor.
En otra dirección, existe todo un campo de estudio que nos parece no sólo necesario sino fascinante: la aparición de los CCC en uno de los puntos territoriales (la Ciudad de Buenos Aires) de más evidente encrucijada  entre las demandas por mayor autonomía frente al agotamiento de las formas tradicionales de representación política, manifestadas en las dinámicas asamblearias de 2001 / 2002,  y el re-despliegue amplio de los partidos tradicionales (y sus aparatos, y sus concepciones representativas, y su historia reciente de actuación durante la crisis), procurando recuperar su hegemonía decisional.

En esta correlación de fuerzas simbólicas que pugnan por ser herederas legítimas de una dinámica política post – 2001,  ¿son las Comunas la materialización del triunfo consignista del “que se vayan todos” expresando, ahora en el formato neo asambleario del CCC, aquella aspiración de una nueva política que prescindiera de los viejos aparatos y políticos y tuviera como eje vertebrador al “verdadero” ciudadano o vecino; o es – por el opuesto – una demostración de fuerza de esta política clásica, corporativa y burocrática, que ahora va por más y coloniza con su lógica los micro espacios comunitarios?
O aún más profundamente: ¿la respuesta a este interrogante está ya signada por las condiciones estructurales de creación de este instituido o podrá variar en función de cada una de las dinámicas locales, enarbolando al CCC simultáneamente como espacio e instrumento que actúe como variable independiente en aquella disputa original de la democracia entre  representación y participación directa?
Y más: ¿en qué medida estas reflexiones de Svampa pueden pensarse válidas para ser transpoladas de las Asambleas a los futuros CCC?;
En términos más generales, la cuestión relativa a las diferentes concepciones de la política fue constituyendo el núcleo de una tensión originaria cuyo despliegue y aparente resolución negativa contribuyó a pautar los límites mayores del movimiento (asambleario): esto nos permite comprender por qué, pese a la demanda recurrente de horizontalidad, pese a la incesante toma de la palabra, pese a las innumerables invocaciones a la democracia directa, en fin, pese al ejercicio real y concreto de una democracia participativa reflejada en el trabajo barrial y en las discusiones internas, las asambleas encontraron serias dificultades para instituirse como un lugar de construcción de consensos. En el límite, esta tensión interna entre las diferentes concepciones de la política y la afirmación, de facto, de una hegemonía partidaria, por un lado, o una hegemonía de un saber experto, por el otro, marcaron una encrucijada mayor, pues pusieron al descubierto las dificultades por parte de las asambleas para convertirse en un verdadero espacio de deliberación política. (Svampa, 2008, 139)
Habrá que verlo: los Consejos Consultivos comenzarán a funcionar formalmente una vez que las autoridades de las Juntas Comunales, que asumirían el 10 de diciembre de 2011, dispongan crear el registro de “entidades vecinales no gubernamentales, redes, partidos políticos y otras formas de organización”, e inscribir allí a las organizaciones que funcionan o tienen intereses en su territorio. La Junta Comunal tiene el deber de garantizar el efectivo funcionamiento del Consejo Consultivo, y el presidente de la Junta, a su vez, tiene la obligación de convocarlo.
Además de los Consejos Consultivos Comunales, el convencional estatuyente de 1996, creó, u ordenó crear en la Ciudad, otros consejos consultivos, de carácter temático,  honorario y cuyas decisiones, en todos los casos, no resultan vinculantes. Son cinco en total: Consejo de Planeamiento Estratégico, Consejo General de Salud, Consejo de Seguridad y Prevención del Delito, Consejo de la Juventud y Consejo Económico y Social. Tienen como finalidad fomentar la participación y el involucramiento del ciudadano y de las Organizaciones de la Sociedad Civil en las temáticas competenciales de cada uno. Estos consejos se diferencian globalmente de los Consejos Comunales, más allá de las particularidades que engloba cada uno de los nombrados, en que su competencia se encuentra acotada en razón de la materia y de la función, que carecen de universalidad de fines y que no tienen asignada jurisdicción territorial.
El Consejo Consultivo Comunal conforma, desde nuestra perspectiva, y en paridad inescindible con la Junta Comunal, los órganos del ente persona jurídica pública Comuna. La interacción combinada de ambos, cada uno en la esfera de sus competencias y manteniendo relaciones de coordinación predeterminadas por la ley, posibilita la realización del “cometido estatal” asignado a la Comuna. Desde nuestro punto de vista, no existen relaciones jerárquicas, ni de subordinación entre el CCC y la JC. Son órganos independientes, que actúan como si constituyeran verdaderos poderes, con frenos, controles recíprocos y contrapesos.
No se nos escapa que al residir, centralmente, en la Juntas Comunales la administración de los asuntos de la comuna, la ejecución del presupuesto, la contratación de empresas prestatarias de servicios y de adquisición de bienes, el manejo de los recursos humanos, el giro de fondos y las relaciones con el Gobierno de la Ciudad - en resumen, el poder- éstas van a adquirir preponderancia sobre el CCC, y esa relación de equilibro y de control planteada por la ley 1777, tenderá a fracturarse.
No va a ser sencillo conservar ese equilibrio, ni un funcionamiento armónico entre ambos órganos. Seguramente el enfrentamiento –probable- de la Comuna con el Poder Ejecutivo de la Ciudad por el presupuesto y por las transferencias de competencias, operará como un factor de cohesión interno y contribuirá a disminuir las fricciones entre ambos órganos. Pero el elemento más relevante, desde nuestra perspectiva, para mantener en caja la porción de atribuciones asignada a cada uno, es la participación vecinal. Allí reside el secreto, la llave maestra del funcionamiento racional y recíprocamente controlado del sistema. Esa inclinación del subibaja para el lado del órgano Junta Comunal, a la que hacíamos referencia, puede ser compensada e incluso revertida, si en el extremo opuesto, en el CCC, se colocan masivamente los vecinos y organizaciones del barrio. Ellos van a ser la palanca para equilibrar el poder. Su presencia constante, activa y consciente en el seno del CCC, es la salvaguarda del funcionamiento armónico, sin atropellos e intromisiones, de todo el  sistema comunal.
4.- Vienen siendo
4.1. La experiencia de la Comuna 5
El 6 de Marzo de 2010, en Medrano 350, por iniciativa libre y espontánea de más de 250 vecinos y representantes de organizaciones culturales, sociales, políticas, deportivas y gremiales, de los barrios de Almagro y Boedo, se celebró la asamblea constitutiva del Consejo Consultivo Comunal Provisorio Nº 5.  Llegar a esa instancia fue una tarea ardua, largamente discutida y con varias vertientes que fueron confluyendo, sincrónicamente, a lo largo del proceso. Entre los afluentes que merecen mencionarse, se encuentra un colectivo integrado por 14 organizaciones sociales y políticas, representativas de ambos barrios,  que se fue reuniendo desde el año 2007, en un local del Barrio de Almagro (Comunarte). De allí surgió el primer impulso para conformar el CCC. Allí se conformó la primera junta promotora, que celebraría reuniones exploratorias,  con el resto de las organizaciones y fuerzas barriales, con vistas a la constitución del CCC.
Construir y mantener en funcionamiento un espacio común pero heterogéneo, horizontal, pero precedido de prácticas verticales, democrático,  pero  inorgánico, fue un desafío a la madurez y a la confianza de las fuerzas, organizaciones y vecinos que intervinieron en su fundación; una apuesta a la tolerancia y al respecto mutuo. También resultó ser un ensayo, una aproximación, de lo que va a ser el futuro Consejo Consultivo Comunal de la Comuna 5.
El CCC Provisorio logró superar todas las pruebas: mantuvo en las asambleas plenarias realizadas rotativamente en cada barrio el tercer sábado de cada mes, una presencia vecinal que osciló entre 90 y 140 personas, con picos de 300; aprobó, el 17 de Abril de 2010, su propio reglamento de funcionamiento interno y creó dos Secretarías (una administrativa y una de prensa y relaciones institucionales) y 6 Comisiones Temáticas y procura tener siempre en cabeza de la Secretaría Administrativa, un funcionamiento interno prolijo y ordenado.  Se convoca a cada asamblea con 10 días de anticipación, adjuntando el orden del día; se registran las asistencias con las firmas de los concurrentes en cada asamblea; sus deliberaciones y declaraciones quedan rubricadas en actas. Cuando se presentan situaciones graves y urgentes, se convoca a asamblea extraordinaria.
En la asamblea fundacional se tomó la decisión de conformar una comisión de organización con la finalidad de planificar el siguiente encuentro del flamante Consejo Consultivo Provisorio, y redactar un proyecto de reglamento de funcionamiento interno. A tales efectos se abrió un registro, en el que se anotaron 40 de los presentes, que durante las tres semanas posteriores se reunieron y aprobaron un proyecto de reglamento, sobre la base de un borrador aportado por uno de los miembros del Consejo. El proyecto, que se aprobó en general y en particular por el pleno del Consejo Consultivo, insumió más de 20 horas intensas de discusión; los desacuerdos más importantes giraron en torno a quienes podían integrar el Consejo Consultivo.
Se analizaron tres propuestas: que lo integren solamente las organizaciones que menciona el artículo 34 de la ley 1777, con intereses o actuación en la Comuna, y que los vecinos individuales participen como invitados en los plenarios -sin integrarlo-, con voz  pero sin voto. Esta postura se sustentaba en una interpretación literal de dicha ley. Una segunda posición sostenía que los vecinos individuales con domicilio en la Comuna debían integrar el Consejo en igualdad de condiciones y derechos que las organizaciones; una organización, un voto; un vecino, un voto. Esta postura se sustentaba en la necesidad de fortalecer la legitimidad y la pluralidad del espacio a crear, en la situación de algunos vecinos con una larga trayectoria en pro de las comunas, pero sin encuadramiento organizacional, y en las experiencias de los restantes Consejos Provisorios creados en otras Comunas. Los que proponían esta postura, reconocían que si bien la ley 1777 establecía que el Consejo Consultivo debía estar integrado por organizaciones, ese requisito debía ser obviado, o flexibilizado,  en esa primera etapa piloto o protocomunal. La tercera postura, variante de las mencionadas, fijaba que el Consejo debía integrarse con Organizaciones y con vecinos, en igualdad de condiciones, pero adoptando una sistema de voto acumulativo, un vecino, un voto; una organización, 5 votos. Alegaban que no era justo, ni conveniente, que un vecino individual tuviese el mismo poder de decisión que una organización, ya que  éste se representa a sí mismo, mientras que una organización representa a un colectivo - más o menos numeroso- de personas.
No resultó sencillo ponerse de acuerdo, este punto llevó más de 6 horas de intenso debate. La postura que se terminó adoptando finalmente, fue que el consejo se  integrase con las organizaciones que menciona el artículo 34 de la ley 1777, y con los vecinos con domicilio, real o legal, en la comuna; cada uno con un voto. Se descartó la posibilidad del voto acumulativo en cabeza de las organizaciones, estableciéndose, como mecanismo compensatorio, que la organización designe a una persona para expresar su voluntad, y que el resto de sus integrantes, en tanto tuvieran domicilio en la comuna, voten  a título personal. También se resolvió que las organizaciones debían acreditar su domicilio dentro del radio de la comuna 5, presentando sus actas y estatutos; y que aquellas que no tuviesen como acreditarlo, por no tener personería jurídica, o no tener domicilio legal dentro de ese radio, debían demostrar su interés o actuación en el territorio de la Comuna 5, a través de cualquier medio idóneo, del cual la Secretaría Administrativa del Consejo, pudiere tomar debidamente registro.
Nótense aquí dos aspectos teóricamente interesantes que tienen a las Organizaciones Sociales y a la Sociedad Civil como protagonistas: uno es esta exigencia de registrarse en cada espacio comunal en el que cada Organización actúe o tenga intereses, y que abre un nuevo ciclo filiatorio, que en estas Organizaciones se asienta en capas sedimentarias, una por cada vez que algún organismo les exige adscripción, so pena de segregación a un limbo operativo…; otro, que puede desprender destellos más fulgurantes, es que la “extrema” subdivisión territorial que inauguran las Comunas, puede operar – en clave analítica de a) qué se entiende por Sociedad Civil y, b) qué son las Organizaciones de la Sociedad Civil y cuál es su rol –como un analizador de la pertinencia de seguir utilizando una visión topográfica (Roitter, 2004) para explicar naturaleza y rol de ellas y de la Sociedad Civil (así como se habla livianamente de “la Sociedad Civil argentina”, o “la Sociedad Civil tucumana”, ¿tendrá sentido hablar de “la Sociedad Civil de la Comuna 8”, distinta, por ejemplo, de “la Sociedad Civil de la Comuna 13”?), o la necesidad de seguir ahondando más en una teorización que considere a las Organizaciones Sociales como actores y a la Sociedad Civil como una dinámica compleja e integral, en vez de pensarlas como un sector.
Para finalizar, precisemos que el Consejo Consultivo Provisorio de la Comuna 5 lleva celebrada a la fecha de octubre de 2010, 10 asambleas ordinarias y una extraordinaria. En cada plenario se delibera de acuerdo a un orden del día, confeccionado por la  Secretaría Administrativa y enviado por la Secretaría de Prensa con 10 días de antelación. Se tratan temas vinculados con la realidad vecinal los barrios y con la evolución del proceso de transición hacia las comunas. Se presentan, discuten y aprueban los informes elaborados por cada una de las 6 Comisiones temáticas.  El consenso en la regla principal para la toma de decisiones, excepcionalmente se vota. El Consejo Comunal Provisorio permanece abierto a la incorporación de vecinos y organizaciones, funciona orgánicamente, respetando sus reglas de funcionamiento interno y constituye un legítimo, concreto y significativo antecedente del futuro Consejo Consultivo Comunal de la Comunas 5, al que oportunamente deberá convocar la electa Junta Comunal.
5.- ¿Serán?                         
En medio de tantas y variadas líneas posibles de análisis, el único acontecimiento cierto en la vida futura de las Comunas será su nacimiento operativo; lo demás son especulaciones e interrogantes.
Algunos son nimios  (¿quiénes serán los 15 primeros Jefes Comunales de la historia?) y otros más pertinentes y difíciles de responder: ¿cómo se van a realizar y con qué financiamiento se van a sostener  las campañas políticas de los 105 cargos electivos?; ¿cuándo se lanzará una campaña informativa masiva en calidad y alcance para que cada porteño conozca y dimensione  pormenores de la decisión que deberá tomar?; ¿cómo abordarán los partidos políticos este nuevo escenario de despliegue que la institucionalidad les pone en sus manos? y, en definitiva, si la “Ciudad Comunal de Buenos Aires” será un mejor espacio para vivir y convivir entre todos sus habitantes y ciudadanos, sin exclusiones.