Hacia un entendimiento necesario del concepto de políticas públicas en las ciencias sociales.

Los diferentes aportes teóricos en Políticas Públicas han insistido en separarlas de las otras dos dimensiones de la Política. Las Ciencias Sociales han conceptualizado las Policies de manera separada de la Polity y la Politics. Esta separación además de ser reduccionista impide a los analistas de Política Pública concebirlas en relación a las otras dos esferas de la política, produciéndose análisis parciales sobre el entendimiento de las policies. Esta reducción conceptual a la que se han visto volcadas las políticas públicas exige ser subsanada.

Para tal fin debemos concebir o conceptualizar las Políticas Públicas en relación, o mejor, en inter-relación con las otras dos esferas de la Política. Sólo bajo esta precisión se podrá entender integralmente las políticas públicas y sus realidades. Se hace necesario entonces entender el contenido de la política (policies) sin separarlo de los diversos procesos políticos (politics) ni de la estructura de la política (polity). En este sentido la ponencia mostrará los más importantes conceptos de política pública enunciados desde las Ciencias Sociales y a partir de allí presentará una conceptualización alternativa con el ánimo de aportar a su entendimiento y análisis.

LA CONCEPTUALIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LAS CIENCIAS SOCIALES.

De manera general hablar de políticas públicas implica hablar del Estado en acción (Muller, 2002 y Jobert, 2006). Hablar de las maneras o modos como opera el Estado entendido como conjunto institucional en el tratamiento de las situaciones social o políticamente problematizadas.

Sin embargo si se quiere conceptualizar sobre las políticas públicas y sobre todo entender su campo de acción, se hace necesario una distinción mucho más específica, y por cierto ya clásica, de las dimensiones de la política. (Meny y Thoenig, 1992,  Vargas, 1999, Salazar, 1999, Roth, 2003; Huerte y Márquez, 2004; Varela, 2005; Parsons, 2007). Para estos autores determinar la dimensión de las políticas públicas implica distinguir por lo menos tres sentidos o dimensiones de la política: polity;  politics; y policy.

La primera dimensión, la dimensión de la polity (la política como estructura)hace referencia a una dimensión macro de la política, es decir, a la política como ámbito del gobierno de las sociedades humanas, ese espacio donde se estructuran los principios y valores políticos de toda sociedad. Espacio donde una sociedad particular se estructura. 

La segunda dimensión, la dimensión de la politics(la política como proceso)hace referencia a una dimensión meso de la política, a la política como actividad, como proceso de lucha por el control del poder político. Esta actividad fundamentalmente la adelantan en nuestro contexto los partidos políticos y movimientos sociales (en genérico sujetos políticos) que a través de su accionar inciden en los diferentes procesos políticos transformadores de las diferentes colectividades humanas.   

En tercer lugar aparece la dimensión relacionada con las políticas públicas (la política como contenido). La dimensión de la policyo policies en plural  ubica a la política como cursos de acción gubernamental que atienden o intentan por lo menos atender situaciones social o políticamente problematizadas.

El análisis de políticas públicas, (Meny y Thoenig, 1992;  Aguilar, 1992a y b; Dunn, 1994; Nioche, 1996; Vargas, 1999; Salazar, 1999 y 2008; Roth, 2003 Huerte y Márquez, 2004; Varela, 2005; Parsons, 2007) ha recalcado en diferenciar clara y meticulosamente estas tres dimensiones para lograr entender las políticas públicas o policies en sus respectivos contextos. Los conceptos de las distintas escuelas o perspectivas epistémicas que se presentan a continuación siguen esta regla de la teoría de las políticas públicas en las Ciencias Sociales. Sin embargo el concepto alternativo que se presentará hacia el aparte final, supone la conexión o inter-relacción entre dimensiones que apunta hacia un entendimiento de las políticas públicas en tanto contenido inseparable de los procesos y la estructura de la política.

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE TRES PERSPECTIVAS EPISTEMICAS.

Apuntar a dar un concepto de política pública implica determinar tantas definiciones como autores se han dedicado al estudio de la disciplina. Aquí resaltaremos los conceptos más utilizados dentro de tres perspectivas epistémicas en relación estricta a la dimensión de la policy o policies.

En primer lugar se podría traer un conjunto de autores francófonos a los que Jean-François Jolly (2002) denominaba "la escuela francesa de políticas públicas" y cuyos representantes más significativos son Pierre Muller (1998 y 2002), Bruno Jobert (1996), Yves Surel (1998), Yves Mény (1992), Jean-Claude Thoening (1992), Eric Monnier (1990), Patrick Le Galès (2005), Jean Leca (1993) y Jean-Louis Quermonne (1991). Resaltaremos de estos las definiciones que aportan sobre política pública Muller, Surel, Jobert, Thoening y Meny.

Pierre Mueller e Yves Surel (1998) quizás los dos representantes más reconocidos de esta escuela afirman que una política pública “designa el proceso por el cual se elaboran y se implementan programas de acción pública, es decir dispositivos político-administrativos coordinados, en principio, alrededor de objetivos explícitos”.

Bruno Jobert (1996: 17) determina que las políticas públicas son "la construcción y la puesta en marcha de un conjunto de normas con el fin de lograr una cohesión social", y se deben entender como "un momento de la lucha política global: el estudio del Estado en acción, es también la política buscada por otros medios y en otros escenarios. La política pública es la concreción del Estado en acción, en movimiento frente a la sociedad y sus problemas".

Yves Mény y Jean-Claude Thoening (1992: 28) conciben una política pública como “la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad” la cual se puede llegar a transformar en “un programa de acción de una autoridad pública”.

Como se ve esta primera perspectiva epistémica se identifica con la idea del Estado en acción donde las políticas públicas aparecen para dotar de autonomía al Estado en su relación con la sociedad.

Una segunda perspectiva epistémica presenta otro conjunto de autores anglosajones estudiosos de lo que se conoce como policy sciences propuesto inicialmente por Harold Lasswell (1936). 

Autores como Paul Sabatier, (1979, 1986, 1988 y 1993), Hank Jenkins-Smith (1993), Roger Cobb (1993), Charles Elder (1993), John Kingdon (1993 y 1995), Herbert Simon (1961), Jeffrey Preddman (1998), Charles Lindblom (1991 y 2000), Graham Allison (1988), Theodor Dye (1976), Daniel Mazmanian (1979), Theodore Lowi (1964 y 1972), Albert Hirschmann (1975), Hugh Heclo y Aaron Wildavsky (1974), Dubnick y Hogwood entre otros pertenecen a esta segunda perspectiva epistémica de las políticas públicas.  Dentro de estos autores resaltaremos los conceptos del propio Laswell y Kaplan (1963) traídos por Vargas (1999:56). El concepto de Heclo y Wildavsky (1974), y  Dubnick y Hogwood citados por Roth (2003: 26).

Para la primera pareja de autores (Laswell y Kaplan, 1963) una política pública es “un programa proyectado de valores, fines y prácticas”. Para la segunda pareja de autores (Heclo y Wildavsky, 1974) la política pública es “una acción gubernamental dirigida al logro de objetivos fuera de ella misma”. Para Dubnick “la política pública está constituida por acciones gubernamentales, lo que los gobiernos dicen y lo que hacen con relación a una controversia”. Para Hogwood “para que una política pueda ser considerada como política pública, es preciso que en un cierto grado haya sido producida o por lo menos tratada al interior de un cierto marco de procedimientos, de influencias y de organizaciones gubernamentales”. 

Como se ve estos autores basados en el conocimiento del proceso de la política (análisis de marco secuencial) buscaron articular sistemáticamente ciencia y decisión de gobierno teniendo como enfoque al policy decision making en una mezcla de conocimiento e intervención de las realidades políticas. Para estos autores la idea del Estado pierde fuerza y se concentran en la dimensión de gobierno (government).

En tercer lugar aparece una última perspectiva epistémica que circunscribe un conjunto de autores estudiosos de las políticas públicas en América Latina. Carlos Salazar (1999 y 2008), Alejo Vargas (1999), Alejandro Lozano (2007), Edgar Varela Barrios (2005) y André-Noel Roth (2003) se caracterizan por aportar definiciones estrictamente reaccionarias de las políticas públicas, muy propicias para nuestro particular contexto, en la medida en que determinan el carácter reactivo y no propiamente proactivo del Estado en nuestra región.

Para Carlos Salazar Vargas (1999: 50 y 2008) las políticas públicas son “el conjunto de sucesivas respuestas del Estado (o de un gobierno específico) frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas”.

Alejo Vargas (1999: 57) considera las políticas públicas como resultados del régimen político. En este sentido las define como “el conjunto de iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas que buscan la solución de las mismas o llevarlas a niveles manejables”.

Para Alejandro Lozano (Autores Varios, 2007: 103) las políticas públicas aparecen ligadas directamente a los intereses de los actores, los cuales se logran alcanzar con la consecución de los objetivos de la política pública. De esta manera define a las políticas públicas como:

“un proceso social  en donde se producen acciones gubernamentales orientadas a solucionar problemas de diferente naturaleza mediante la consecución de objetivos (sociales, económicos, políticos, culturales, sectoriales, territoriales, internacionales, intergubernamentales, etc.) y en cual diversos actores tanto desde el Estado como fuera de él, buscan intervenir para promover y lograr intereses”.

Para el profesor Edgar Varela (2005: 60) el carácter “público” de las políticas públicas, aunque desborde lo estatal, se encuentra íntimamente relacionado con la acción del Estado.

“Por políticas o si lo queremos singularizar por “política pública”, se entiende la definición y la implantación de un curso o cursos de acción.  (…) el Estado actúa de una manera consciente, deliberada y planificada con miras a lograr determinados objetivos, colocados como metas deseables a alcanzar, para resolver situaciones actualmente problemáticas.”

Por último, André-Noel Roth (2003: 27) concibe las políticas públicas como marcos que orientan la acción o el comportamiento de los actores en relación a una situación valorada negativamente. En esta dirección concibe las políticas públicas como:
“un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos, para modificar una situación convida como insatisfactoria o problemática”.

A la luz de esta tercera perspectiva epistémica las políticas públicas dejan de ser acción de Estado (caso de la escuela francesa) mediadas por la sociedad, o de gobierno - government -  (caso de los policy sciences), y pasan a ser “reacción”; es decir sólo hay política cuando hay problemática, cuando se presentan problemas en la sociedad. 

Todas estas definiciones aportadas por los distintos autores desde las tres perspectivas epistémicas se centran en la dimensión de la policy o policiesbuscando diferenciar y sobre todo separar las políticas públicas de las otras dos dimensiones de la Política (polity y politics).

A nivel conceptual (identificar y diferenciar) el anterior propósito es totalmente válido. Sin embargo, a nivel teórico (describir y explicar) es algo limitado ya que aunque se pueda lograr una identificación y diferenciación de las políticas públicas conceptualmente (léase en abstracto) no se puede llegar a entenderlas en su particular contexto; es decir, especificando en lo que en concreto son las políticas públicas.

HACIA UN ENTENDIMIENTO NECESARIO DEL CONCEPTO DE POLÍTICA PÚBLICA EN LAS CIENCIAS SOCIALES.

Para cerrar presentaremos una propuesta conceptual que se hace necesaria para el entendimiento de las Políticas Públicas en el marco de las Ciencias Sociales. Gráficamente se podría referir de la siguiente manera nuestra propuesta de inter-relacionar las tres dimensiones de la Política.

Gráfico 1.  Inter-relaciones de las dimensiones de Política. Fuente: Autor

La definición propia de las políticas públicas que será aquí presentada, permitirá no sólo identificar y diferenciar las políticas públicas (conceptualizar) sino llegar a entenderlas (describir y explicar) en nuestro particular contexto vinculando y articulando con las  otras dos dimensiones de la Política.

Entender las políticas públicas significa definirlas como cursos de acción gubernamental que atienden o por lo menos intentan atender situaciones no sólo socialmente problematizadas, sino sobre todo políticamente visibilizadas, con lo cual se estaría de acuerdo con las tres perspectivas epistémicas trabajadas. Adicionalmente a ello, dichos cursos de acción responden a la posición o postura que adopten los policy makers o hacedores de políticas públicas frente a principios y valores políticos, previamente construidos por las diferentes sociedades humanas (dimensión de la polity). Evidentemente dicha posición o postura de la realidad es lo que se entiende como ideología.

En este sentido una política pública es una visión particular del mundo que se busca imponer y realizar sobre otras distintas visiones o policies. De esta manera la ideología determina las políticas públicas. Por consiguiente, la ideología debe aparecer y se debe tomar cada vez más en cuenta en el análisis y entendimiento de las políticas públicas.

Sumado a lo anterior, los cursos de acción gubernamental aparecen también articulados e inter-relacionados con la dimensión de la politics, en el sentido de lo político electoral disputado. Los partidos políticos que son las organizaciones por excelencia que participan de dicha disputa electoral construyen plataformas políticas y dentro de ellas programas de gobierno, entendidos como proyectos políticos que buscan orientar la acción del Estado. Los programas de gobierno o la construcción de las ideas de gobierno o los distintos proyectos políticos que obedecen también a cuestiones ideológicas (articulación de las dimensiones de la política), buscan transformarse en políticas públicas que atiendan situaciones percibidas como problemáticas por la colectividad política que logra conquistar el poder. Esto además de ser una exigencia normativa en nuestros particulares contextos, articula directamente la dimensión de la politics con la dimensión de las policies.  En esta dirección y en un segundo nivel, se puede afirmar que lo político electoral disputado, en esencia el enfrentamiento de los no tan diferentes proyectos políticos partidistas, se inter-relacionan con las políticas públicas. Las políticas públicas en general y sobre todo las que han tenido éxito en particular, condicionan o determinan a su vez lo político electoral disputado, en el sentido de proyectos políticos.

Esta idea refuerza la articulación que se venía planteando de las dimensiones de la política, en especial la articulación de la dimensión de la policy y la politics. Lo político electoral disputado, en el sentido de los proyectos políticos partidistas, no sólo se relaciona, condicionando o determinando las políticas públicas, sino que a su vez estas se relacionan, (inter-relacionan) condicionando o determinando la construcción de proyectos políticos  que se enfrentaran en el terreno de lo político electoral disputado.

Afirmábamos anteriormente que dicha relación en términos de condicionamiento o determinación se presenta sobre todo con la materialización de políticas públicas exitosas en el seno de la sociedad que logran impactar y transformar en determinado momento una situación insatisfactoria o problemática. Dichas políticas aceptadas positivamente no sólo por los diferentes actores en el seno de la sociedad, sino también por los electores y demás sujetos políticos, obligan a los distintos partidos políticos a incluirlas en sus proyectos políticos, lo cual resulta igualando las otrora diferentes propuestas partidistas. Por esta razón es que se afirma sobre lo político electoral disputado en términos del enfrentamiento de los no tan diferentes proyectos políticos partidistas.

En suma definiremos a las políticas públicas como cursos de acción gubernamental que atienden o por lo menos intentan atender situaciones no sólo socialmente problematizadas (policy), sino sobre todo políticamente visibilizadas, determinados transversalmente por cuestiones ideológicas en tanto principios y valores políticos de las diferentes colectividades humanas (polity) e inter-relacionados con los proyectos políticos que emergen en el seno de una colectividad humana (politics).

Concebir las Políticas Públicas de esta manera inter-relacionada con las otras dos dimensiones de la política permitirá comprender mejor su realidad POLITICA ya que se acerca mucho más a su esencia y naturaleza. Si se insiste en divorciar a las políticas públicas de los valores y principios políticos de las diferentes sociedades humanas y de lo político electoral disputado en tanto proceso de confrontación de proyectos políticos partidistas no se podrán realizar análisis concluyentes sino parciales de las políticas públicas y sus realidades. Se hace necesario entonces adoptar la conceptualización alternativa aquí presentada. Sólo vinculando al análisis la inter-relación de las tres dimensiones de la POLITICA se podrá decifrar con mayor precisión el universo de lo POLÍTCO. 

Por último, en el marco de las Ciencias Sociales no hay ningún fenómeno político por describir y explicar en cual no estén involucrados aspectos de la interrelación de las dimensiones de la política. Estudiar por separado estas tres dimensiones con el propósito de alcanzar el objetivo de la especialización disciplinar propia de nuestros tiempo seguirá resultando estéril para las Ciencias Sociales en su camino hacia el entendimiento de lo Político. De allí la necesidad de reconceptualizar las políticas públicas y reencausar las investigaciones de la disciplina en base a la inter-relación con las dimensiones de la Política.

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